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       政策法规解读

石油行业“十三五”发展的几点看法

发布者:管理员 时间:2017/5/24 阅读:487次

 

       杜伟 国际石油经济

中国石油行业发展的重点是继续加大上游投入,控制和化解炼化产能过剩问题,通过深化改革进一步激发行业活力,尽快建立起完善的现代石油市场体系。应充分发挥市场在石油行业资源配置中的决定性作用,系统谋划,敢于突破,激发活力,努力实现中国石油行业的又一春。

“十三五”是中国经济进入新常态以来的第一个五年规划期,20161224日,国家发展改革委印发了《石油发展“十三五”规划》。笔者认真学习《规划》后,就中国石油行业“十三五”发展谈几点看法,以期为中国石油行业的健康发展贡献一点智慧和建议。

行业发展面临的主要问题
从行业来看,是相对低油价带来的上游盈利缩减和资源劣质化带来的高成本及增产困难问题,以及下游炼油能力扩张带来的过剩风险;
从公司来讲,主要是国企的发展问题,即大而不强的问题。
 
1
上游油田增产问题
 
如《规划》所言,国内老油田已进入开发中后期和低品位资源勘探开发的新阶段,产量大幅增长难度大。《规划》中产量2亿吨以上的预期目标实现起来确实有难度,部分主力油田处于稳产和减产阶段,例如大庆油田按计划年均减少产量逾130万吨。加上国际油价水平低(2016年平均约43美元/桶),2016年大庆油田原油产量实际减少184万吨,比上年下降4.8%;胜利油田原油产量比上年下降12%,并且关闭了小营、义和庄、套尔河、乔庄4个低效益油田;长庆油田原油产量下降了3.6%;延长油田原油产量下降10.9%
 
近几年国内上游投资减少也将对未来油田增产带来负面影响。全国石油和天然气固定资产投资完成额2014年之后大幅下降,2016年该数值只有2014年的58%,创近十年来的新低,这必将影响未来几年的国内石油产量。
 
但未来中国油田上产的潜力有没有呢?答案是不仅有,而且潜力还挺大。对于大庆这种“老油区”,笔者非常认可查全衡的观点:“大庆油区面临的不是有没有油气资源的问题,而是有没有本事找到并经济采出来。”再比如,可通过加大油田的精细开发力度增产。据测算,国内每提高1个百分点的采收率,就将增加2500万吨产量,比目前长庆或胜利油田的产量还高。
 
目前国际油价水平正逐步抬升,必须尽快加大国内油气勘探投入,转变近几年油气勘探投入不足的局面。这可以通过多种措施实现,包括加大地质调查财政资金投入力度,以公益性地质勘探拉动商业性勘探,《规划》也提出,落实《找矿突破战略行动总体方案(20162020年)》,加大财政资金基础地质调查投入力度;还可从石油特别收益金、资源税中提取一定比例的资金,成立国家风险勘探基金,鼓励油气勘探开发,对企业风险勘探投入给予税收支持。《规划》还提出,进一步完善油气资源税费在中央与地方之间的分配方式和比例,促进形成资源开发惠及地方的机制。这相当于央企和地方政府之间的润滑剂,必将促进资源的更高效开发和利用。
 
2
下游炼能过剩问题
 
中国炼油产业已经形成以中国石化、中国石油为主,中国海油、中国化工、中化、中国兵器、地炼、外资及煤基油品企业等多元化发展的格局。2016年,全国炼油能力保持在7.5亿吨/年左右,过剩约7000万吨/年。在炼能过剩的情况下,中国成品油出口快速增长,2016年中国成品油净出口3358万吨,比上年大幅增长57.8%,一跃成为亚太地区第三大成品油出口国。据初步统计,到2020年,预计中国除保证国内供应和出口以外,过剩炼油能力约1.2亿吨/年,出口量将达到5000万吨,占亚太市场的50%,届时亚太市场空间基本饱和,过剩形势将更趋严峻。
 
此外,煤制油产能扩张可能超出预期。中国目前已投产及在建煤制油项目超过1000万吨/年,2016年煤制油产量约200万吨,201612月神华宁夏煤业集团400万吨/年煤炭间接液化项目正式投产后,中国煤制油产业有望进入新一轮快速发展阶段,加上2017年中国政府取消了煤制油示范项目未来5年的消费税,在目前油价水平下,煤制油项目盈利前景良好,估计未来有年产数千万吨煤基油品的潜力。
 
长远看,成品油消费还将受到高速发展的电动汽车、无人驾驶及共享商态等因素越来越大的影响,过剩产能可能带来巨大的投资损失。过剩产能形成的原因,一是近年来油价低迷,下游市场成为盈利的主渠道,例如,2016年中国石化勘探开发板块亏损366亿元,但炼油、化工和销售板块合计盈利超过1000亿元,下游盈利良好带来炼能扩张冲动;二是地方炼厂获得原油进口权和进口原油使用权后,开工率迅速提高,成为新增炼油能力的主力军,2016年在全国炼油能力保持稳定的情况下,山东地炼新增产能1300万吨/年;三是新建及扩建炼油项目核准权下放地方政府后,各地方存在投资冲动和增加GDP的考虑,部分油品调入省份也想以炼能的自给自足拉动经济,缺乏全国一盘棋的思想。
 
一套炼化装置至少要运行数十年,目前项目盈利良好,不代表未来盈利状况依然良好,企业投资决策要考虑未来数十年的情况,还有自身竞争力和竞争对手的情况,也不宜以行政命令的方式决定哪个项目该上,哪个项目不该上。当前可采取的措施包括:一是加强宣传,让投资方充分了解市场发展趋势,目前中国已有炼化产能加上即将投产和在建的产能,基本上够用了,过多的产能将拉低整个行业的开工率和盈利水平。二是看得见的手有时也需要发挥作用,政策上可考虑新增产能与淘汰落后产能挂钩,在控制总体产能的基础上,以良币驱劣币,不断促进结构升级,实现供给侧结构性改革目标。三是严格标准和监管,目前仍存在部分炼厂升级滞后、劣质油品生产流通、普通柴油违法销售等问题,对于在环境和油品质量方面不合格的炼厂,应抓紧整改和淘汰,对违规销售不合格油品的加油站,必须严格执法。
 
3
企业竞争力问题
 
以中国石油、中国石化和中国海油三大央企为主的中国石油公司,在规模上早就可以与国外石油巨擘相比肩,但在人均指标、国际化程度和生产效率等方面确实还存在不小的差距。大型国有企业并不缺乏人才,但经营机制不灵活,治理结构不完善,管理水平较国际一流企业仍存在较大差距。
 
冗员的问题是最大的问题,怎么瘦身是世界性难题。中国社会保障体系尚不完善,下岗即接近于失业,越是企业内的弱势人员越不想走,人才却在业绩低迷时加快流出,整个队伍的战斗力反而有所下降。人的问题,关键是要疏导,要寻找新的增长点。《规划》提出,“支持老油区改革,积极鼓励和引导老油区转型升级”,中央财政将通过相关方式给予必要支持。此外,笔者认为,减员分流要按法治办事,企业有告知所有信息的义务,相关个人需要有遵守合同的契约精神。
 
国企管理的关键是一个“活”字:怎样把企业和个人的积极性充分调动起来,怎样真正做到人才能进能出,干部能上能下;怎样做到分配合理,奖惩分明,权责清晰;怎样深入开展混合所有制改革,怎样把国企变成真正以市场为导向的具有国际竞争力的企业。企业竞争力上去了,自然可以更好地为保障国家能源安全服务。

石油在中国能源中的定位及供应安全
中国石油消费在一次能源消费占比仅为18%左右,并可能长期大体保持在这一比重。低于美欧的37%,日本、韩国在41%42%。中国人均石油消费只有全球平均水平的70%左右。石油在中国能源结构中占比低,是由中国的资源禀赋决定的,并不会削弱其战略特性。中国的煤炭、电力都可以自给自足,需要大量进口来满足消费需求的主要是石油和天然气,天然气尚有部分可由其他能源来替代,但石油在交通运输中的垄断地位短中期内难以撼动,石油在空、海、陆域交通的重要性无可比拟。
 
中国这样的能源消费大国,面临复杂的地缘政治环境和如此高的石油对外依存度,必须预先做好准备,防范可能出现的极端情况,即使这样做会增加额外的成本。石油供应安全不仅仅是经济问题,多一个通道就会多一份安全,多元化的进口来源、多元化的进口主体都会加强石油安全。
 
加强石油供应安全保障的一般做法是提高本国的石油储备水平。目前中国石油战略储备加商业储备至少可以满足两个月以上的净进口量,目前的油价水平也为增加石油储备提供了较为有利的条件。储备也需要具有灵活性和相关的价税政策,如果能够同时兼具经济性则一举两得。除了增加国内石油储备水平,煤制油示范项目的不断完善和推广,也是促进中国石油安全的重要的后备力量。此外,稳定和提高国内石油产量、提升石油利用效率则是需要长期坚持的重点任务。《规划》在重点任务中提出,要加强勘探开发,保障国内资源供给,推进原油、成品油管网建设,加快石油储备能力建设,坚持石油节约利用,就是要进一步提高中国的石油安全供应水平。

石油行业改革的重点在上游
从目前的中国石油行业架构来看,基本呈现上游勘探开发寡头垄断、中游炼化垄断竞争、终端销售充分竞争的格局。三大石油公司原油产储量占国内总量的90%以上,但有数量较多的民营技术服务公司参与开发;原油、成品油管道都是专用管道,以中国石油、中国石化为主。炼油能力方面,中国石化、中国石油合计占60%,地方炼厂占24%,中国海油、中国化工等占据剩余的份额。成品油批发方面,目前符合条件的企业基本都可以获得相关资质;在零售领域,民营加油站占50%左右。

从市场竞争程度考虑,石油改革的重点是在上游。根据国务院国有资产监督管理委员会相关研究,从世界主要石油生产国和消费国来看,约3/4的国家只有1家石油公司,超过3家的估计不超过5个国家,中国是其中1个,此外就是美国、俄罗斯等国。这种市场架构一方面是资源国掌控本国资源的需要,另一方面是国际石油公司之间竞争的需要。从国外经验看,中国石油行业上游架构并没有不合理之处,打破垄断不是目的,规模是全球化竞争时代的要素之一,关键是公平开放的问题。《规划》中提到,一些国内企业通过“走出去”已获得国外区块,积累了技术和管理经验,但国内准入仍存在诸多限制,制约了多元化资本投入。
 
竞争的基础是公平开放,如果没有机会进入,则无从创新。目前新疆油气勘查开采改革试点在持续推进,未来有望向全国推广。《规划》提出,“要全面深化油气体制改革,实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制,公开公平向符合条件的各类市场主体出让相关矿业权,允许油气企业之间以市场化方式进行矿业权转让。”上游勘查市场公平开放是大势所趋,但法规、监管和标准要跟上。《规划》提出,“加快法律法规体系建设,清理和修改不适合新形势和改革要求的法律法规和规范性文件。”笔者认为,应尽快出台《石油天然气法》及相关配套文件,同时根据相关标准,制定施行石油行业负面清单制度,以放开搞活实现上游勘探开发的新一轮增长;放开的同时要同步加强监管能力建设,避免陷入“一放就乱”的怪圈。
 
总的来看,改革的目标应该是提高整个行业的效率和企业竞争力,放开是为了搞活,混合所有制是手段,通过中小企业和外部资本的鲶鱼效应,促进国企竞争力的提高和治理结构的改善,继而促进中国石油行业的健康、高效发展和石油供应安全水平的进一步提升。

本文节选自《国际石油经济》2017年第4期文章《对中国石油行业“十三五”发展的几点看法——兼谈<石油发展“十三五”规划>》,作者杜伟。
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